Aspetti giuridici ed economici del Green Deal europeo
Prof. Paolo Guidone
L’architettura giuridica del Green Deal poggia su tre livelli. Il primo è il diritto primario: l’articolo 11 TFUE impone di integrare le esigenze ambientali in tutte le politiche dell’Unione, mentre gli articoli 191 e 192 ne definiscono obiettivi e base legislativa. Il secondo è la Normativa europea sul clima (Regolamento (UE) 2021/1119), che vincola giuridicamente l’Unione alla neutralità climatica entro il 2050 e a una riduzione netta delle emissioni di gas a effetto serra di almeno il 55 % entro il 2030 rispetto al 1990. Il terzo è la legislazione derivata di attuazione.
A questi obiettivi si è aggiunto il traguardo del 2040. Il Regolamento (UE) 2026/667, datato 11 marzo 2026 e in vigore dal 7 aprile, ha modificato la Normativa sul clima introducendo una riduzione netta delle emissioni del 90 % rispetto al 1990 (art. 4, par. 3). Quanto ai crediti internazionali di alta qualità ai sensi dell’articolo 6 dell’Accordo di Parigi, utilizzabili dal 2036 fino al 5 % delle emissioni nette dell’Unione del 1990, il Regolamento non ne disciplina direttamente l’impiego: li indica tra gli elementi che la Commissione deve recepire nelle proposte legislative successive al 2030, in corrispondenza di una riduzione interna dell’85 %. L’operatività dell’ETS2 è rinviata al 2028. Dal 6 marzo 2027, e poi ogni due anni, la Commissione valuta l’attuazione dei traguardi intermedi e delle traiettorie di decarbonizzazione, alla luce dei dati scientifici, dei progressi tecnologici e della competitività globale dell’Unione; la valutazione può accompagnarsi a proposte legislative. L’articolo 11 consente inoltre di rivedere lo stesso target del 2040 e, se le rimozioni naturali stimate si discostano in misura significativa dal necessario, di proporne un adeguamento entro i limiti dello scostamento.
Il pacchetto «Fit for 55» ha reso operativo l’obiettivo del 2030 attraverso la riforma dell’ETS, l’istituzione dell’ETS2 per edifici e trasporto stradale, la revisione delle direttive su rinnovabili ed efficienza energetica e il Meccanismo di aggiustamento del carbonio alle frontiere (CBAM, Regolamento (UE) 2023/956). Esaurita la fase transitoria di sola rendicontazione, dal 1° ottobre 2023 al 31 dicembre 2025, il CBAM opera a regime dal 1° gennaio 2026 su ferro e acciaio, cemento, fertilizzanti, alluminio, elettricità e idrogeno. Gli importatori autorizzati restituiscono certificati pari alle emissioni incorporate nei beni, detratto il prezzo del carbonio effettivamente pagato nel paese terzo e tenuto conto delle quote gratuite ancora assegnate ai produttori europei. Nel regime vigente la loro eliminazione procede dal 2026 al 2034; la proposta di revisione dell’ETS del 17 luglio 2026 la prolunga fino al 2038, reintroducendo dal 2028 il 15 % delle quote che sarebbero state soppresse.
Il Regolamento (UE) 2025/2083, in vigore dal 20 ottobre 2025, ha sostituito l’esenzione per le merci di valore trascurabile (150 euro a spedizione) con una soglia di massa di 50 tonnellate annue per importatore. Fissata in via iniziale e riesaminata ogni anno dalla Commissione, la soglia opera in modo cumulativo su ferro e acciaio, cemento, fertilizzanti e alluminio, mentre elettricità e idrogeno ne restano fuori. I certificati sono acquistabili dal 1° febbraio 2027 e coprono le importazioni del 2026, con prezzo pari alla media trimestrale delle aste ETS del trimestre di importazione. La dichiarazione annuale e la restituzione, che il regime originario fissava al 31 maggio, scadono ora il 30 settembre; la prima scadenza cade il 30 settembre 2027. Dal 2027 la giacenza trimestrale minima di certificati scende dall’80 al 50 % delle emissioni incorporate. L’impianto mira a prevenire il carbon leakage e a preservare la parità concorrenziale delle imprese soggette all’ETS.
Il perimetro è però in movimento. Il 17 dicembre 2025 la Commissione ha proposto (COM(2025) 989) di estendere il CBAM, dal 2028, a circa 180 prodotti a valle di acciaio e alluminio, rafforzando le norme antielusione. Il Consiglio ha definito il proprio orientamento il 12 giugno 2026, il Parlamento europeo la propria posizione il 15 settembre; il testo finale dipende ora dal negoziato interistituzionale.
Sul piano economico costi e benefici si collocano su orizzonti temporali sfasati. La Commissione stima che gli investimenti nel sistema energetico salgano a circa 565 miliardi di euro annui nel 2021-2030, contro i 250 del decennio precedente. Per il periodo 2031-2050 il fabbisogno medio è di circa 660 miliardi annui, pari al 3,2 % del PIL a fronte dell’1,7 % del 2011-2020, con un picco di 710 miliardi nel 2031-2040 nell’opzione di riduzione del 90-95 %. Il costo complessivo del sistema energetico passa dall’11,9 % del PIL nel 2011-2020 al 12,9 % nel 2031-2040, per ridiscendere all’11,3 % circa nel decennio successivo. A questi oneri si contrappongono minori importazioni di combustibili fossili per circa 2.800 miliardi nel 2031-2050, rispetto alla media del 2011-2020, e danni climatici evitati: la valutazione d’impatto stima in via prudenziale che gli eventi meteorologici estremi potrebbero ridurre il PIL di circa il 7 % entro fine secolo. L’entità del saldo netto resta tuttavia legata alle ipotesi modellistiche e alle condizioni di finanziamento.
Nel breve e medio periodo il carico grava sulle industrie ad alta intensità energetica e sui territori a forte specializzazione manifatturiera. Il rapporto Draghi del settembre 2024 registra prezzi dell’elettricità pari a 2-3 volte, e del gas a 4-5 volte, quelli statunitensi, e ne riconduce l’origine soprattutto alla scarsità di risorse naturali e ai limiti del mercato energetico comune. Il divario erode i margini e alimenta rischi di delocalizzazione o di ridimensionamento della capacità produttiva. Lo stesso rapporto quantifica in almeno 750-800 miliardi annui, pari al 4,4-4,7 % del PIL dell’Unione, l’investimento aggiuntivo necessario tra transizione energetica, digitale e difesa, e lega la tenuta della base industriale europea a un sostegno mirato, alla semplificazione normativa e a investimenti pubblici e privati di ampia portata.
Il CBAM resta uno strumento giuridicamente innovativo, la cui efficacia dipende dalla capacità di contrastare le elusioni e dalla disciplina della deduzione dei prezzi del carbonio pagati nei paesi terzi. Sul versante industriale, il Green Deal Industrial Plan (COM(2023) 62, 1° febbraio 2023) e il Net-Zero Industry Act (Regolamento (UE) 2024/1735) mirano a radicare in Europa la produzione di tecnologie strategiche a zero emissioni nette e a ridurre le dipendenze critiche. Il Regolamento fissa un benchmark non vincolante: che entro il 2030 la capacità manifatturiera dell’Unione si avvicini o raggiunga almeno il 40 % del fabbisogno annuo di diffusione, e che entro il 2040 raggiunga il 15 % della produzione mondiale.
Il nodo strutturale rimane. Lo stesso rapporto Draghi avverte che, senza coordinamento tra le politiche, la decarbonizzazione può entrare in conflitto con competitività e crescita. Vincoli rigorosi e unilaterali, non accompagnati da un coordinamento globale sufficientemente robusto né da un’adeguata sovranità industriale ed energetica, rischiano di produrre una perdita netta di competitività anziché il vantaggio strategico auspicato dalle istituzioni europee.
